21世纪经济报道记者 杨希 北京报道
近日，国家开发银行研究院资深专家刘键及其团队的新书《政府投融资管理》出版。刘键结合30多年研究与实践，系统性回顾和梳理了改革开放至今的政府投融资管理体制，清晰阐述了政府投融资主体及其主要工具运用。
近日，刘键接受了《21世纪经济报道》记者专访。刘键认为，受内部以及外部的多重因素影响，地方政府投融资或面临四方面挑战：一是地方政府投融资资金来源渠道还未稳定建立；二是债务风险和金融风险制约地方政府投融资发展；三是以专项债项目为代表的建设项目效益不高；四是政府投融资管理和组织保障不能很好地满足实际工作需要。
事实上，政府投融资监管对于提高投资效益和防范金融风险等都具有极其重要的意义，过去监管中发现的地方政府投融资违规案例也暴露了一些相关问题。刘键建议，未来应当完善监管体系，在坚持依法监管、有错必究原则的同时，改进监管方式，加强项目监管制度建设和组织人力保障。“要加强上级政府对下级政府投融资平台等投融资工具的监管，强化同级部门协同监管体系建设，联合不同部门以及同一部门内部监管力量，明确分工，形成合力。”刘键表示。
地方政府投融资存四方面挑战
《21世纪》：为什么想到写这样一本专业书籍？
刘键：今年4月下旬，中央财经委第11次会议指出，基础设施是经济社会发展的重要支撑，全面加强基础设施建设，对保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。我们在本书的前言、后记及其他章节都反复强调了加强以基础设施为主要内容的固定资产投资的重要性。
要建设就要有资金，特别是改革开放后，政府投融资在保障国家基础设施建设资金供给方面一直发挥了极其重要的作用，这就要求我们对其相关情况进行全面系统的学习了解，并在实践中充分发挥其更大的作用。但由于基础设施建设和为其保障的投融资管理都具有政治性、理论性、科学性、历史性、实践性等，其与国内外政治、经济、社会、文化、生态等长短期发展密切相关，因此，我们可以笼统地讲其专业性还是很强的，正如您讲的算得上是专业书籍。
那么，要想在我国发挥好政府投融资作用，更好地体现出举国体制和集中力量办大事的优势，尽管投融资问题相对专业，我们还是要进行认真的学习和了解，并在实践中使其得到科学有效地运用。因此，这本书就是通过对相关情况的回顾总结、分析研判和谋划展望未来形势和发展等，来宣传和普及政府投融资领域的相关知识，共同学习和研究探讨有关问题，推动该领域各项工作的开展，并取得实效。
《21世纪》：在你看来，目前地方政府投融资有哪些挑战？
刘键：由于目前特殊的国际政治、经济、外交、军事等形势，加上国内多年经济社会发展中存在问题的累积等，我个人认为，目前地方政府投融资可能会面临这些挑战：
一是地方政府投融资资金来源渠道还没有稳定建立起来。过去到现在，我国地方政府本级一般公共预算收入基本上都用在了“吃饭”上，建设资金主要来源于以土地出让收益为主的基金预算收入、政府债券收入，还有通过地方政府融资平台融到的资金。从目前往后看，这几方面来源都具有很大的不确定性，首先地方财政的收支矛盾一直没有很好解决，再加上近年降税减费和土地市场不景气等，财政预算收入同比不会有太多的增加，不可能留出更多的建设资金，政府债券融资和政府融资平台受制于过重的债务负担也很难满足建设资金的需求，因此，从长远讲，相对稳定的地方政府投融资渠道还需要完善。
二是地方政府债务风险和金融风险是制约地方政府投融资发展的最大障碍。据统计，从2015年至2021年，全国省级地方政府债务余额从14.76万亿元增长到30.47万亿元。其中，地方政府一般债务余额从约9.26万亿元增长到13.77万亿元，地方政府专项债务余额从5.49万亿元增长到16.7万亿元。由于地方政府债务中相当多的是商业银行融资，这些债务必然会反映到金融系统，进而给金融体系造成风险。面对如此大规模的债务，对于财力本来就“捉襟见肘”地方政府，建设资金从何而来，就不言而喻了。
三是以专项债项目为代表的建设项目的效益不高。从近年情况看，地方政府建设资金中“挑大梁”的是地方专项债，专项债项目对地方经济社会各项事业高质量发展、生态环境改善等具有重要的意义。但主要由于有回报的好项目少、债券发行存在问题等原因，造成专项债资金使用和项目回报效益低下，进而引发债务偿还风险。
四是政府投融资管理和组织保障不能很好地满足实际工作需要。目前和今后政府投融资面临的形势和任务已经与上世纪八九十年代前今非昔比了。过去一般主要管理的是预算内基本建设投资，即大部分单一地使用财政拨款来组织开展项目建设，相应的组织管理团队的业务素质要求不是太高。但大致从2015年之后，随着政府投融资资金来源的多元化、投融资工具的多样化、融资渠道的市场化、管理手段的法治化等，对于政府相关组织及管理人员、日常管理方式等提出了更高的新的要求，比如，对于管理人员简单地讲就是除具备原有行政管理能力外，还要懂市场、善决策、强经营，这些就给参与地方政府投融资的相关组织及个人提出了新要求。
《21世纪》：过去在监管中也发现了一些地方政府投融资违规案例，此次书中也有提及。这暴露了哪些问题？你有哪些建设性意见？
刘键：政府投融资监管对于提高投资效益和防范金融风险等都具有极其重要的意义，我在书中重点从项目全生命周期组织实施监管和投融资工具监管两个方面做了论述，并列举了一些简单的案例。
其实，政府投融资监管的内涵十分丰富，监管过程中暴露出的问题也很多。总体上讲，这些问题有：
一是监管体制有待完善。对于政府投融资项目来讲，目前实施的是政府相关综合部门、项目投资主管部门、项目法人、建设单位、施工企业、监理单位、社会公众等共同负责的监管体制；对于类似地方政府融资平台、ppp等政府投融资工具讲，监管主要依靠的是本级政府及其相关部门，这就造成了“人人有责实际上人人不最终负责”的局面，许多制度无法落实到位。
二是监管手段单一且成本较高。长期以来各级政府和有关部门监管一直停留在数据报送、现场核查等手段上，还时不时配合上“人海战术”式的高级别、大规模的现场督导、巡查，投融资情况及其项目状况的数字化管理及信息共享一直没有建立起来，造成了部门间、区域间、项目间的信息壁垒。也正是由于数字化管理和部门间协同管理跟不上，必然导致监管成本居高不下，重复检查、无处理结果式检查等，既浪费宝贵的管理经费更影响项目的实施。
三是监管制度和组织人力保障不力。目前政府投融资及其项目的监管制度层级太低，对违规违法行为不足以形成威慑和处理效力。在众多制度中现在只有《政府投资条例》属于行政法律，其他都是部门规章和规范性文件。在组织和人力保障方面，我在书中曾指出，近几十年来，从事政府投融资和项目管理的部门和人力配置与我们管理的资金规模和项目数是远远不匹配的，组织机构设置和人力安排很不够，监管能力较薄弱。
我们建议，今后的监管工作主要围绕这些展开：一是完善监管体系。要加强上级政府对下级政府投融资平台等投融资工具的监管，强化同级部门协同监管体系建设，联合不同部门以及同一部门内部监管力量，明确分工，形成合力。二是坚持依法监管、有错必究原则。严格执行相关监管制度，并加强绩效管理理念，以结果为导向，强化考核结果的运用。三是改进监管方式。充分利用信息化手段，在原有方式基础上开拓创新。四是加强项目监管制度建设和组织人力保障。做到监管有法可依，有规可循。同时，通过制度明确监管边界，解决职责交叉的问题，提高监管针对性。加强监管组织和人力配置，大力培养和使用专业管理人才。
开发性金融机构的盈利模式受到挑战
《21世纪》：你在书中提到，开发性金融丰富了政府投融资工具，你也对国外的情况进行了梳理。那么在新的发展阶段，开发性金融有哪些机遇和挑战？
刘键：书中对开发性金融花了较多的篇幅展开论述，主要因为其作为政府投融资资金的供给方，同时它依托国家信用，也是政府投融资活动的重要组成部分。1994年自国家开发银行成立以来，其为我国政府投资建设做出了很大的贡献。从国际范围看，开发性金融产生于凯恩斯的政府干预经济理论，尽管其经历了曲折的发展过程，但它给各国经济社会发展做出了巨大的贡献。从发展过程看，它走过了一条先有实践后有理论的成功之路。我国开发性金融是在党的领导下从实践到理论逐步发展起来的，是中国特色社会主义经济理论指导下的成功实践。
我个人理解，我国开发性金融的核心，就是在经济社会发展各区域、各领域、各阶段等发展不平衡、不完善、不充分等情况下，以服务国家战略为宗旨，正确处理好政府与市场的关系，通过对重点领域、薄弱环节、特殊时期相关产业、区域、专项任务等的有效投入，弥补市场失灵和政府失灵，保障国家战略的实施和核心利益的最大化，促进经济、社会、文化、生态等领域的安全和高质量发展。
谈到开发性金融的机遇和挑战，从机遇方面讲，主要是在世界百年未有大变局的环境下，我们经济社会发展近年来遇到了少有的复杂局面，按照开发性金融的定位和功能，“十四五”及今后需要加大投入的方面很多，发挥作用的舞台很大，如应重点向科技创新、低碳发展、普惠养老、区域发展、基础设施补短板、国际合作（“一带一路”）等几方面加大投入。在体制机制改革方面，国家开发银行已经为贯彻落实监管部门有关分类分账改革任务做好了全面准备，打算利用这次难得的发展机遇，更加聚焦主责主业，全面提升服务国家战略和经济社会发展的能力和水平。
当然，目前形势下开发性金融发展也遇到了不少挑战。我认为其中最主要有三方面：
一是开发性金融机构的体制机制和投资模式及产品创新任务重、难度大。我们知道开发性金融因创新而兴、依改革而盛。目前至今后，随着国内外形势的变化、我国经济体制改革的深化以及金融供给侧结构改革的推进，开发性金融原有的管理体制机制和投融资模式等许多方面已经不能很好地适应形势的发展，其所谓的优势很多已不复存在，服务国家发展的重点领域和银行业务模式也日益趋同化，因此，开发性金融机构的管理体制机制、投融资模式、产品服务、风险防控等都需要改革和创新。
二是开发性金融机构的盈利模式受到挑战。利息收入是国家开发银行可持续经营最重要的利润来源。但随着近年发债成本与放贷成本越发接近，严重挤压了利润空间，特别是开发性金融机构支持的领域盈利水平低，周期长且额度大，所以，这种通过市场化很高的债券市场融到资金再贷给利润率较低的产业或行业的模式，其可持续性值得认真研究并尽快寻找出路。
三是受疫情等影响加大了贷款风险管理的难度。从国内看，较长时间的疫情反复等因素，导致了企业生产经营的不确定性，再加上部分行业面临政策调整，更加提升了贷款风险管控难度。从国外看，由于美联储货币政策调整，其外溢效益影响到部分新兴国家和发展中国家，致使境外贷款风险加大。
《21世纪》：你刚才也提到了4月底的中央财经委会议，市场认为会议传递了“稳基建”的信号。其实基建的资金来源肯定离不开政府投融资，从这个角度讲，这本书的出版也很切合时宜。你怎么看？
刘键：中央财经委第11次会议，可以说吹响了新时代基础设施建设的冲锋号，除了过去一些提法外，许多新要求十分具有时代感、现代感和国际视野。比如，在总体要求方面，提出坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向。为了应对极端情况，要求统筹发展和安全，系统谋划，整体协同，适度超前，统筹布局。在目标方面，强调构建现代化基础设施体系，通过加快传统基建和新基建的建设，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一，服务国家重大战略，支持经济社会发展。从这些方面可以看出，新一轮基础设施建设相较于以前的传统基础设施建设更加重视与国际化接轨和综合效益的提升，强调了未来基础设施建设的人民性、整体性、系统性和前瞻性。
您讲的很正确，重大基础设施建设从来与政府密不可分，而且一般情况下需要国家规划、政府全力推动。政府推动的重要内容之一，就是要牵头做好投融资，来解决建设资金的问题。也刚好我们这本书讲的就是政府投融资管理，其中也包括了政府投融资工具运用、项目管理等重要内容。因此，从本书出版时机来讲，的确很切合国家大的总体形势，也符合相关要求。我们相信，这本书一定程度上可以帮助到从事基础设施建设管理和研究的政府管理部门、项目建设实施和管理机构、学术研究部门等相关领导和同志们。