评论丨如何加快农业转移人口市民化？ -ag8九游会

冯奎（中国城市和小城镇改革发展中心研究员，民盟中央经济委副主任）

新型城镇化的核心议题与任务就是推进农业转移人口市民化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，推进以人为核心的新型城镇化，特别是要求加快农业转移人口市民化。这个建议有着丰富的政策含义，并且针对性强，需要深入研究并予以落实。

“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1.2个百分点以上，2019年底城镇人口达到8.48亿，2014-2018年共有9000万以上农业转移人口进城落户。农业转移人口市民化的主要进展包括：一是户籍制度改革全面落地。除北京、上海外，基本已放开放宽落户限制，许多中小城市基本实现落户零门槛，农业转移人口市民化制度性通道全面打通。二是“人钱挂钩”“人地挂钩”以及农村“三权”维护和自愿有偿退出机制等市民化配套政策体系不断完善。三是城镇基本公共服务加快覆盖到常住人口。全国所有城市以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立，职业技能培训、义务教育、保障性住房等基本公共服务供给不断扩面提质。

农业转移人口市民化，已经取得了重要进展，接下来，农业转移人口还要不要加大力度去推进？如何去推？这里面是有不同看法的。特别是这次疫情影响了一部分人的看法，认为农业转移人口市民化应该缓下来，主要包括：大城市风险较高、就业压力较大。另外也有意见提出：城市财力紧张，无力承担农业转移人口市民化的相应成本。

对于农业转移人口市民化，笔者长期研究，坚持的主要观点有二。一是农业转移人口市民化必须保持较高数量规模。此次疫情过程中，部分农民工受到各种限制，没有急于返城返工；还有部分农民工因城市企业倒闭暂时回乡回村，这些都是暂时的现象。

我们预测，到2035年前后有4亿到5亿农业转移人口市民化，其中，到2025年有1亿至1.5亿农业转移人口要实现市民化，这是中国现代化发展的挑战所在，但更是人口质量红利所在。笔者研究估计，城镇化每年直接形成的投资消费拉动增加约为20万亿，是最大的结构性潜能。如果认为农业转移人口市民化可以缓下来甚至停下来，城镇化进程就会出现倒退，长远而言，还会使现代化建设的目标因此延缓。

二是必须确保农业转移人口所获得市民化权利的全面性、完整性。目前农业转移人口进城之后，相当一部分人口所享受的市民权利是残缺不全的、低质量的。如：有的地方行政区划调整后，农民集体转为城市户籍，但并没有完整地享受城市的基本公共服务。有的地方出台了许多政策，但政策背后又有政策，农业转移人口市民化打了折扣。还有些观点认为农业转移人口市民化就是给他们发放新的户口本，对于农业转移人落户城市之后的居住、就业、社会保障等政策没有充分准备。换言之，没有做足“化”的文章。

如何加快推进农业转移人口市民化？笔者建议加大改革的力度：第一，以负面清单的方式推动全面户籍改革。目前农业转移人口市民化政策，尤其是户籍政策，还是正面清单性质，即规定哪些城市可以放宽或放松。这样做主要是考虑到城市的承载力，同时也是为了积累管理经验。但这样做也有一定的弊端，例如，不利于城市制定长期人口规划，不利于人口的充分流动。“十四五”期间，应考虑将正面清单性质的落户改革改为负面清单式改革。各省（自治区、直辖市）可自主提出核心功能区限制人口的空间范围，在此范围之外的城市及其郊区、新区、县区等全面放开落户限制。

第二，在城市群、都市圈开展户籍同城化改革。农业转移人口市民化以往的思路是分步走，大致是：第一步到2020年，实现1/3的农业转移人口落户，2/3根据相关条件享受相应的城镇基本公共服务；第二步到2030年，实现2/3的农业转移人口落户，城镇基本公共服务覆盖常住人口；第三步，到21世纪中叶，彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。这种做法所用时间较长，可能影响城镇化效应的集中发挥，而且操作性上，尚待落到具体的空间。笔者建议压缩时间这条线，强化在空间上实施调节，加快农业转移人口市民化。农业转移人口的户籍同城化累计互认可在全国有条件的30至40个都市圈同步推开。为避免短时间内过多城市涌向中心城市的情况，可由各都市圈设定城市间同城化累计积分细则，比如规定不同等级规模城市年限换算时的折合系数。这会不会导致大量人口短时间涌向大城市？笔者认为恰恰不会，因为城市群、都市圈同城化改革意味着在中小城市甚至小城镇居住年限的积累的有效性，这将起到分流作用。今年初宁波与舟山户籍互认、待遇对等，这是非常好的尝试。

第三，以居住地登记制度为核心的一系列改革。今年发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。这既是对户口制度的改革，也是对身份证制度的改革。原来的身份证是按户籍所在地登记的，而以经常居住地登记户口制度，意味着身份证可以按常住地的住址登记，不必再按户口所在地的住址登记。围绕身份证制度改革，需要推进国家基本公共服务制度建设，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，加快养老保险全国统筹进度，完善基本医疗保险跨省异地就医费用直接结算制度，做好社会保险关系转移接续，促进人口流动。

第四，实施农民工中长期住房与就业制度改革。市民化属于央地共同事权。国家层面，针对农民工全生命周期，尤其是要研究两至三代农民工的市民化进程，并据此制定中长期战略。战略的主要内容是要从制度上低成本地帮助农民工成为新市民。一是住房制度改革，重点是抓紧完善市民住房保障体系，结合住房公积金改革，制定农民进城买房、住房专项贷款办法，促进多主体供给、多渠道保障、租购同权的住房制度，解决农业转移人口有房可住、有户可落的问题。二是建立农民工就业促进的制度。应考虑将农民工就业纳入就业统计范围，这是一项基础性制度。在市民化人口中，开展大规模的就业职业培训，建立职业技能认定。考虑将农民工的职业技能折合成为进城年限，此举既有吸引力，又能真正提升新市民素质，实现人口的社会性流动。

第五，制定农业转移人口市民化的激励相容政策。大城市吸纳农业转移人口市民化的动力不强，主要原因还是出在动力机上面。一些沿海城市，虽然财政收入总量排名靠前，但其人均财政支出水平却不一定非常靠前，这反映了经济转移支付制度调节后这些地方政府的公共服务能力。这在一定程度上说明了为什么一些吸纳外来人口较多的沿海发达城市，让外来常住人口落户成为本地居民的动力不足。国家要探索利用综合数据手段建立健全各城市城区常住人口等的统计制度，为政策制定提供支撑；同时通过信息发布，引导各类资源合理流动。实施按常住人口动态调节土地、资金等资源，落实“人地钱挂钩”配套政策，提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性。农民工总量的40%流向广东、浙江、江苏、四川和山东等地，国家应加大有关政策支持力度。

第六，按中长期测算农民工市民化成本，制定与落实分担机制。农民工市民化成本的支出，是一个长期的累进和分摊过程，并不需要一次性投入，这个投入可拉长到农民工市民化的过程。短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出；远期来看，养老保险和医疗保障是主要支出。其中，义务教育和保障性住房的支出，占总成本的1/3左右，养老医疗保险约占总成本的40%-50%。将农民工市民化成本分摊到十五年再进行分担设计，有利于形成较为合理的投融资机制。

我们测算，2021年到2035年间，中国城镇人口将从8.4亿人增加到9.7亿人，新增人口80%将进入都市圈、城市群范围内的中心城市和有潜力的中小城市。推动这些迁移人口市民化，将会激发巨大的内需消费需求和促进人力资本提升。城镇化产生的效应具有很强的外部性，在中心城市、城市群层面推进城镇化，需要国家与地方共同分担成本。城镇化过程中，新老市民是参与者、受益者，也应是成本分担者。另外，社会资本通过多种途径也能充分参与城镇化并分享其中收益。

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